被搁浅的法律------中国质量报 8月20日头版

被搁浅的法律

湖南长沙电信计时计费装置超期未检事实清楚却无法实施行政处罚

    □ 本报记者  王融国

    这是一个违法事实清楚却无法实施处罚的行政案件。

    今年2月25日，湖南省质监局稽查总队的执法人员和湖南省计量院的技术人员来到长沙电信，就该公司的计时计费装置超期未检的事实进行调查取证。

    该公司相关负责人表示，按《计量法》的要求，公司使用的计时计费装置确实应该在2013年7月进行强制检定。在接到湖南省质监局的通知后，已多次向上级湖南省通管局报备，然而，该局却要求下属运营商无需配合强检工作，所以长沙电信不能将计时计费装置交由质监部门进行检定和检查。

    由于长沙电信不配合，执法人员的调查取证工作无法开展，对其违法行为无法进行处罚。尽管如此，执法人员本着对广大手机用户负责的原则，根据相关法律下达了《责令改正通知书》。但直至目前，未进行强制检定、已经严重超期使用的计时计费装置仍在继续使用。

    5月13日，湖南省通管局在官网上挂出一篇工作动态，指“该局于5月9日组织下属的湖南电信、移动、联通、铁通4家基础电信运营企业签订电话计时计费装置性能检测合同，由工业和信息化部指定的具有国家检测资质的检测机构通过招标的方式抢先承标获得检测资格”。

    湖南省通管局不让质监部门检查，却招标自检，说明对计时计费装置实施强检是法律的要求，是必须的，分歧在于由谁来检。查阅《计量法》，国务院早于1998年将用于贸易结算的电话计时计费器等器具进行强制检定的行政监督管理职能划入原国家质量技术监督局，具有法律效力。

    湖南省质监局主管法制工作的副局长告诉记者，湖南省通管局通过招标对计时计费装置进行检查检测，是行业自律和提高服务质量的举措，既不与法律相矛盾，更不能代替或阻挠法律赋予计量主管部门的权利和职责，可一并开展，多一份监督，能让消费者有更多的利益保障。

    一项有法可依的工作无法开展，湖南省通管局凭什么凌驾于法律之上，说不检就不让检？

    4月1日，湖南省通管局以工信部在2002年的局发文件中说明“电话计费是局用交换设备的一项重要功能，不是一个独立的计量装置”为由，向湖南省政府呈文，提出异议称：“质监部门超出职能范围，将固定和移动电话局用交换机计时计费装置纳入强制检定的计量器具范畴，实施强检。”

    一边是湖南省质监局依法行政，另一边却是湖南省通管局对法律有自己的理解和解释。那么，质监部门是否“超出职能范围”对“局用交换设备”进行强检呢？一位有过计量执法经历的法律专家认为，局用交换设备只有通过对通话进行计时，计费系统才能根据通话时长与费率实现计费，计时是计费的基础，且用于贸易结算，强制检定属性不容置疑。而且质检总局多次给予说明和回复：“根据国务院授权，原国家质量技术监督局对《中华人民共和国强制检定的工作计量器具目录》（以下简称目录）进行了调整，将电话计时计费装置纳入目录，并在2003年作出了进一步法律解释：“电话计时计费装置包括局用交换机电话计时计费装置等。”因此，质监部门对电话计时计费装置进行强检是有法律依据的。

    就在湖南省质监局为无法查处运营商违法超期使用计时计费装置的当口，一个诉讼案将湖南省质监局再次推到风口浪尖。

    今年1月21日，湖南知名律师罗秋林以不履行行政监督职责为由将湖南省质监局告上法庭，为广大手机用户讨公道。

    原来，在2013年10月31日，罗秋林请求湖南省质监局对联通衡阳公司的移动数据电话流量没有计量合格证进行立案查处，并依法对其作出行政处罚。2013年11月7日，湖南省质监局进行了答复：“由于国家尚未将移动通信流量计量列入强制检定的目录，也未颁布相应的计量检定规程，所以，我省移动通信流量计量尚未实施计量检定，由于没有法律依据，我部门不能对其进行立案查处”。

    原告的辩护律师李志员则认为，依据《计量法》规定，“移动数据流量计量器具”属于社会公用计量标准器具，依法必须实行强制检定。作为国家授权的计量检测法定部门，质监局必须履行计量检定的职责。

    2014年4月3日，经过开庭审理，法院作出了湖南省质监局胜诉的判决。而该案的主审法官刘昕在驳回了原告的诉讼请求后，在《行政判决书》后写下的一段话则意味深长：“移动通信流量计量关系消费者的切身利益，加强对移动通讯运营商的移动通信流量计量的监管确实很有必要，被告将向国务院相关部门反映情况，建议出台有关监管规定，争取早日将移动通信计量纳入法律的范围实施监管、管理。”这段话既道出了法官判决时的无奈，更道出了法律法规健全的必要。

    罗秋林对判决不服，并上诉至长沙市中级人民法院，等待再次开庭。

    李志员律师认为，《计量法》制定的时间比较早，当时立法只是框架性的，虽然没有规定什么具体的项目，但规定了计量装置归计量检定部门来检，其他部门只是协助、配合计量部门的工作。他认为工信部违反法律法规，导致质监部门的职责无法履行，造成部门与部门之间的矛盾，应该由国务院来裁决协调。

    1994年，中国前邮电部部长吴基传打通了中国历史上第一个GSM电话，也就是说，需要使用“局用交换设备”对电话进行计时计费的手机进入中国才20年。在这不长的20年里，手机数量呈几何级数递增。因此，无论是已有法律规范的计时计费装置检定，还是暂未纳入法律法规范畴的移动通信流量计量检定，对其进行规范、监督是必要的，更是必须的。

    记者了解到，虽然阻力重重，但湖南省质监局在2013年以前仍旧艰难履职，对部分移动通信企业的计时计费装置进行了强检。2011年，湖南省计量院对湖南移动和长沙铁通的电话计时计费装置进行了检定。2012年，该院对湖南电信、湖南移动和长沙铁通进行了检定。而到了2013年，湖南省4家通信运营商均拒绝接受检定。与此同时，记者经调查得到的一组数据颇能说明问题：2010年，话费计量投诉为15起，网络舆情较为平静。而2013年，话费计量投诉急增到1638起，投诉增长率为10820%。网络舆情监控显示，有关通信计量的评论非常活跃。通信运营商人为设立消费陷阱、强行定制SP业务，以及系统内部有意或无意的计时、计费错误已如同杂草。据了解，湖南省的手机用户已达5000万台左右，手机用户每年缴至电信运营商们的费用已逾百亿元。也就是说，计时计费装置准确与否，直接关系到手机用户的切身利益。

    不论是计时计费装置还是通常所说的手机上网流量到底该由谁来检，一位不愿意透露姓名的法律专家认为，湖南省通管局招标自检肯定没有法律依据，这种行为是典型的既当运动员又当裁判员。他给记者打了个比方，现在全社会都在反腐，每个单位都有纪检监察部门，如果单位对自己进行自查就可以的话，那还要市纪委、省纪委、中央纪委做什么呢？

    法律法规随着社会经济的迅速发展，依法进行补充和调整，是法律不断规范和成熟的标志。当法律没了效力，仅以文字形式存在；当监管无法实施，只以音频的方式出现，是监管之殇，是政府之忧，更是百姓之痛。《中国质量报》