背锅风险由何而来？学者聚焦特种设备安全监管

八一八

近日，《公共管理学报》的一篇新文章《基层官员的背锅风险由何而来——聚焦于基层特种设备安全监管的研究》引发关注。

作者李贺楼(1987-).毕业于清华大学，博士 。华南理工大学公共管理学院副研究员，研究方向：地方政府(部门)运作，基层矛盾与冲突治理。

来源：《公共管理学报》

基金：教育部社会科学研究重大课题攻关项目(16JZD026)；中央高校基本科研业务费资助项目(XYMS201913)；

关键词：避责(责难转移); 背锅; 基层官员; 特种设备; 安全监管；

特摘录如下：

对官员的责难(Blame)及由此引发的官员避责 (Blame Avoidance)现象具有跨体制的普遍性。

基层官员承受的背锅风险并非同等地分布于所有领域，而更多地出现在诸如安全生产监管、环境保护、维护社会稳定以及扶贫工作等“中心工作”领域。

从常识来看，这些领域的基层官员承担的责任大，被责难的风险自然就大，但这些责难到底是如何形成并被转移给基层官员的？

特别是，自上而下的避责固然依附于纵向权力关系，但上级的权力优势并非意味着其可以不受拘束地转移责难给下级。

一方面，在行政法治化日益加强的背景下，上级想要向下转移责难，必须做到哪怕只是形式上的合理合法。

另一方面，如既有研究表明的，基层官员也并非被动地等着“背锅”；他们也会尽其所能地规避可能要承受的责难。

鉴于有关领域基层官员承受的背锅风险具有普遍性.还需要回答的问题便是，为何他们的上级总能找到转移责难的理由与根据，而他们虽亦有避责动机却往往难以有效避责，而不得不承受背锅风险？

虽然避责在中国政治和公共管理研究中已非新鲜话题间，但就自上而下避责的一个重要后果、也即基层官员承受的背锅风险的形成机制还需更深入和系统的考察。

本文认为，基层官员承受的背锅风险是制度因素与基层环境因素交织所致。

本文接下来利用对Y省基层特种设备 安全监管工作的调査从经验上阐明以上理论解释。

上级的监管“全覆盖”要求

我国建立了由法律法规体系和标准体系构成的特种设备安全监管体系；其中，法律法规体系由法律、法规、规章、安全技术规范（代号TSG）及（被以上各类法律文件引用的）引用标准构成；标准体系则由国家、行业、地方（及企业）标准构成——这些标准又有强制性和推荐性之分咽。按照通常理解，基层监管无非适用相应法律规定、执行相应（主要是强制性）标准;但对于基层监管人员而言，这只是工作的一个方面。特种设备“对人身和财产具有较大危险性”的基本属性决定了一旦发生事故便难免人员伤亡和财产损失；这类事故在实践中属于安全生产（责任）事故范畴。因此，特种设备安全监管并非仅是一项技术或市场监管,还是各级政府安全生产工作的重要构成部分;基层监管人员也就不仅要按章执行监管,还被要求实现上级提出的安全生产任务与目标。

自本世纪初以来，安全生产工作一直是国家治理中的一项优先议题,相应地一直是地方政府的一项中心工作，为推动各级地方政府做好这项中心工作，运用各种量化指标、实行责任落实到人做法的目标责任制被逐级实施。如既有研究指出的，运用量化指标的安全生产考核固然能明确责任，但也可能有其负功能，即使得地方政府以完成指标规定的任务了事。但这种理论上可能的负功能在实践中并不是非常明显这在很大程度上与这个领域的工作、尤其是事故追责中隐含的一个假定有关，即安全生产事故必定有人为原因，因而一旦出事，必须有人对之负责回。实践中的“属地管理”原则及“属地责任”便体现或确认了这个假定和追责逻辑。因此仅完成量化指标规定的任务并不能让地方政府高枕无忧;至少在理论上，负有安全生产工作责任的地方官员唯有在一种情形下能确保自己免于被追责，即在自己的辖区内“不出事”。这也就能解释为何如既有研究指出的,处在责任体系底层的基层政府和官员所要承担的往往是不合理甚至不可能实现的任务与目标。

基层特种设备安全监管人员事实上就面对着确保“不出事”的要求。由于任何旨在控制风险的监管都不可能彻底消除风险，基层监管人员不可能确保不出事。如受访者普遍提及的，上级并非不清楚这一点——他们很少明确要求确保不出事，但他们会反复要求实现监管“全覆盖”（或'全覆盖'监管）。这种要求既可能在与特种设备安全有关的年度或专门工作会议上提出并以文件形式下发，从而成为对基层监管工作的常态要求；还更多地在对——在重要节假日或其他重要时间节点到来之前、节后复工复产之前、其他地方发生（尤其是重大或较大）生产安全事故之后以及灾害天气到来之前组织开展的——各类专项行动的工作部署中被提出虽然对何谓“全覆盖”没有明确界定——实践中的一般理解是确保监管覆盖到辖区内的每一台/套设备，但监管人员很清楚其中所隐含的就是确保不出事的要求；他们同样清楚，提不提要求是上级的事，上级提了要求后应对之作何理解、做得到做不到以及如何做便是他们要考虑的事。虽对之普遍满腹抱怨且如后文将介绍的多是想方设法予以应付，基层监管人员却并不认为上级的要求只是说说而已。

基层监管中的现实困难

基层监管要面对诸多现实困难。如前文分析概括的，这些困难主要与资源紧张和不确定性这两个基层环境因素有关。

基层监管中的资源紧张首先表现为人手紧张。虽并无关于配备多少人员才算足够的确定标准，但几乎所有受访者都抱怨人手不足、人员增加跟不上设备总量增长：

“06年特种设备是六千多台，那时候是八个人，现在翻了几番了，已经三万多台了，人还少了，现在只有六个人”（访谈记录：20180705-A局监管人员）;

“从二十多年来都是两个人，一直没变过，原来五百多设备也是两个人，到现在三千了（还是两个人）”（访谈记录：20180711-F局特设股长）

在我们调査的基层局中，一些先期组建的基层市场（与质量）监管局下辖有在原镇/街工商所（及食药监所）基础上组建的市场监管所，监管所人员在考证后即可从事特种设备安全监管工作;但他们须承接基层局全部职能而非专门负责特种设备安全监管，更重要的是，其中新进年轻人员较少且易于流失，现有的主要是原工商（或食药监）所人员，虽然考证不难，但要积累起监管工作所需的知识、技能和经验，对于他们而言并不容易，因此监管所人员的加入对于改善人手紧张问题所能起到的效果是有限的。

用车紧张也是基层监管中的一个现实问题。Y省于2015年实施了旨在严格控制公车规模的改革。虽然在改革中为基层执法执勤用车设定了最高的保留比例，但由于这方面用车原本并非公车开支问题的主要症结所在，因此改革在一定程度上导致或加剧了包括特种设备安全监管在内的基层执法执勤用车紧张：

“我们局里面两台车，不是我们特设股两台车，一个局里面都要用，局里面还有个稽查、打假要开车啊，还有个计量啊、质量啊、标准啊，也是经常有业务要下去啊……我们从这里到最边远的一个镇有60多公里”（访谈记录：20180813-1局特设股长）”。

最后，掌握设备有关信息是有效监管的基本前提，但这方面的需求也未必能被很好地满足。《特种设备安全法》第三十三条、《特种设备安全监察条例》第二十五条及《特种设备使用管理规则＞（TSG08-2017）第3.1条规定，设备在投入使用之前，使用单位应向直辖市或设区市监管部门申请注册登记，后者亦可委托其下级部门、也即基层局受理和办理登记申请。从而在同一辖区内，有的设备在基层局注册而有的则在上级监管部门注册。基层监管人员直接掌握前一类设备有关信息,但须从信息系统中检索后一类设备有关信息。虽然Y省建有统一的监管信息系统，但几年前的一次系统崩溃加之各市监管部门日常信息录入与维护中存在的问题，使得从中所能检索到的信息在及时性、准确性、全面性和具体性等方面都可能有问题（根据访谈记录整理：20180813-1局特设月殳长;20180816-M局特设股长；2018O816-N局机电股长）。此外，各地或多或少都有一些未依法注册登记的设备，人手不足的基层局无力持续、全面地予以排查（根据访谈.记录整理：20180809-G局特设股长）。上述两方面问题都导致基层监管中存在盲点。

基层监管中的不确定性首先出自监管体系难免的内在模糊及不一致。移动式压力容器监管中的有关问题就能说明这一点。《移动式压力容器安全技术监察规程》（TSGR0005-2011）第5.10（5）条规定，“禁止移动式压力容器直接向用气设备进行充装”。该规程第2号修改单加入的第5.17条又规定，“移动式压力容器临时作为固定式压力容器使用，应当满足以下要求：（1）在定期检验有效期内；（2）在满足消防防火间距等规定的区域内使用，且有专人操作；（3）制定专门的操作规程和应急预案，配备必要的应急救援装备”。这两条规定在实践中便可能不一致。比如，一些使用单位会用属于移动式压力容器的气罐车直接向用气设备供气，这明显违反上述前一条规定且会造成极大安全风险；但使用单位若声称气罐车只是被“临时”用作固定式供气设备并满足上述后一条规定中的三个条件——这不难做到似乎又算不上违规。监管人员对此就可能不知如何处理（根据访谈记录整理：20180813-1局特设股长）。

监管人员认知与能力的不足亦是基层监管中不确定性的一个重要来源。根据特种设备目录管理原则，只有满足相关法定技术参数的设备才被列入目录、作为特种设备加以监管。但在现实中存在着实际发挥特种设备功能但无任何参数信息的“上设备”（如自制锅炉、简易升降装置等）。要对这些设备及其使用准确定性，即判定是否属于非法制造和使用情形，需要充分的法律、技术知识及监管经验。对于许多知识和经验不那么充分的监管人员而言，面对这类问题同样要犯难（根据访谈记录整理：20180706-B局原特设科长.20180706-B监管人员）。

最后,安全监管对监管对象及相关方施加了直接和现实的成本，难免遭遇不服从并为此面对各种不确定性。比如，对锅炉和压力管道等设备的定期检验需要（部分）停用设备并清理相关附属部件、排气排水、升温或降温等，为此企业至少要局部中断生产，由此形成的损失会使得一些企业对定期检验能拖则拖。对于地方政府而言,生产安全固然重要，但经济增长同样重要。尤其在相对欠发达地区，地方领导人虽不会随意干预监管，但监管人员若要对一些大户企业严格实施监管，还是要顾忌对“良好营商环境”的影响以及地方领导人对此可能的态度（根据访谈记录整理：20180809-G局副局长）。此夕卜，一般民众亦可能对基层监管施加影响。比如，对过期未检的住宅楼电梯应依法关停，待检验机构检验合格后方可使用。但一些安全意识不强、尤其是家中有行动不便者的居民可能对此不理解。我们的一位受访者就遇到过这种情况：他们和稽查人员在关停过期未检电梯后不久便接到有关单位电话称许多居民投诉不便，无奈只得“连夜启封”（根据访谈记录整理：20180816-N局机电股长）。

基层监管中的自由裁量

身处资源紧张和不确定的基层环境之中，基层监管人员要想法设法才能履行法定职责并对上级的要求做出反应,也就是要大量地自由裁量。基于我们的调査，这些自由裁量可被概括为两类，即相对套路化的（Routinized）的区别监管和无确定形式和内容的各种临场反应（Improvises）。

区别监管指对辖区内设备及使用单位区分重点与非重点，并对重点对象予以重点监管。从字面上来看，区别监管可被认为是依法行事o根据《特种设备安全法》第五十七条及《特种设备安全监察条例》第五十条的规定，学校、幼儿园及医院、车站码头等多类公众聚集场所的设备应被重点监管。由于各地设备总量及类型、使用场所分布不同，基层局会结合上述规定及本地实际进一步确定重点;这也符合《特种设备安全现场监督检査规则》第五条及TSG08-2017第1.4.3条的规定。就此而言，区别监管应属于“被授予的自由裁量"（DiscretionasGranted）。但对于理解基层监管而言更重要的还是“被运用的自由裁量"（DiscretionasUsed）,即上述法律规定具体是被如何落实的①。对此可用相关基层局的工作开展情况加以说明。

据N局受访者介绍及该局《2018年特种设备安全监察工作计划》显示，在当年该局辖区内430家单位使用的共计6千余台/套设备中，被列为重点的有38家单位使用的共计200余台/套设备;对其余设备釆用抽査方式监管，抽查比例“不低于25%”。鉴于所谓重点监管只是确保每年少数几次的现场检査——“至少一次，（工作计划）规定是一次但其实起码是两次以上”（访谈记录：20180816-N局机电股长），对被抽查到的其他设备的现场检查频次可能更低。其他基层局的情况与N局差不多。其中表现较好的如I局，据称每年现•场检査能覆盖到设备总量的4~5成（访及记录：20180813-1局特设股长）。而A局《2018年上半年特种设备安全监察工作总结》和K局《2018年1〜6月份特种设备安全生产工作总结》则表明，这两个基层局各自现场检查覆盖比例可能要低很多——A局人员“共巡査（使用）单位460家，检査特种设备1071台”（辖区内同期设备总量为38870台/套）；K局人员“发出检査记录72份、（监察）指令书40份”（辖区内同期设备总量为2475台/套）。从上述数据中虽不能形成对区别监管效果的全面认识,但可以得出一个直观的结论，即大量设备实际处在监管所能及的范围之外。

基层监管人员的各种临场反应更明显地表现了基层监管的自由裁量特征。首先,受制于资源紧张及监管人员自身能力不足,基层监管难免有不那么严格的时候。如受访者告诉我们，电梯检查最多可涉及二十多个项目，但若时间紧任务重就只会检查几个主要项目（根据访谈记录整理：20180706-B局原特设科长）；受访的G局副局长亦坦言，其虽持证且经常参加现场检查工作，但技能和经验不足，有很多问题发现不了（根据访谈记录整理：20180809-G局副局长）。其次，面对有着各种目的及能力、策略的监管对象与相关方，监管人员更要灵活行事。虽然因有关单位一个电话就将被关停电梯“连夜启封”并非常态，监管人员、尤其是年轻人员对不严格实施监管会给自己带来的风险也很敏感（根据访谈记录整理：20180814-K局监管人员）,但面对许多不可控因素，他们最现实的做法也只能是“具体情况具体分析”（根据访谈记录整理：20180813-J局特设股长）。最后，上一小节的介绍表明，即便监管“全覆盖”被理解为对每台/套设备每年进行一次现场检査，亦是基层监管难以企及之事，因此即便上级反复要求，监管人员也只能想法设法应付：“

（上级要求）要排查到每一台……我们的办法呢、我们是这样子的，我们也制定自己的这个安全检查文件、实施文件，我们通过邮寄、挂号，挂号信发到（使用单位）让他自查，有什么情况再反馈给我，如果没有反馈的话，说明他自己自查，没有存在什么安全隐患，如果他反馈回来存在安全隐患，我们肯定也到现•场……我们只能这样，如果你真的是靠两三个人，两三千台设备，每一台（都）到（现场）的话，一年也查不完”（访及记录：20180813-1局特设股长）。

“如履薄冰”的基层监管人员

上级对基层监管中的自由裁量并非不知情,但他们也了解监管人员面对的现实困难，更重要的是,特种设备事故是小概率事件，基层监管中的自由裁量通常不会带来严重后果，因此他们对此通常不会干预。但在现实中，小概率事件也有发生的时候，而一旦出事就要追责，此时基层监管人员便要首当其冲。

一方面，上级对监管“全覆盖”的反复要求既表明了对特种设备安全工作的重视,也是就此所做的工作部署，无论有意还是无意都起到了事前卸责的效果。如已指出的，在上级提出要求后，做得到做不到以及如何做就是基层监管人员所要考虑的事。因资源紧张不可能做到“全覆盖”在平时可被理解,但在出事后并不能成为免责的理由。只要没做到“全覆盖”就可能被判定为“监管不到位”进而被追责——毕竟法律只规定了要对某些场所的设备重点监管而并未规定可对哪些设备不予监管。鉴于大量设备实际处在监管所能及的范围之外且无人能确保这些设备“不出事”，不难想见监管人员为此要承受的风险。另一方面，监管人员的各种临场反应虽同样可能是不得已而为之，但亦难以根据法律被解释和正当化甚至可能有悖法律规定，若不出事好说，在事故调査中只会被视作失职渎职的表现。如受访者在提及难以对某些大户企业严格实施监管时所说的，“不出事就你好我好大家好，出了事，我们这些具体的工作人员就要背责任的”（访谈记录：2O18O8O9-G局副局长）；在我们调査前不久，这位受访者所在辖区内的一家大型企业就发生过一起安全事故，而当时该企业有四十多条管道处于过期未检状态，这位受访者与其手下的特设股长在得到消息后可谓如坐针毡，所幸事故与特种设备无关。

即便只是为了避责，基层监管人员也会尽可能地严格执行监管。但就避责而言“并无事实、唯有阐释（Interpretations）”咿。监管人员自认为已严格执行监管只是对其监管行为的自我阐释，能否因此免责取决于上级对其行为及事故原因作何阐释。既然基层监管——借用Lipsky的话来说——“不可能以某种理想意义上的方式进行”，从中总能找到哪怕是在局内人看来不能被理解的追责理由与根据。比如，C局辖区内曾有某企业违规将一个柴油储罐改造为锅炉燃料油供应源，在由无资质人员对储罐进行电焊作业时，电焊火花溅入相邻的存有柴油的储罐内，导致其中爆炸性混合气体发生爆炸进而引发火灾，造成了一起较大事故（根据《C区'xxx'较大xxx事故调查报告》整理）。在该起事故中，涉事柴油储罐不属于特种设备,电焊作业亦与特种设备安全监管无关，但锅炉属于特种设备，且不幸的是这个锅炉过期未检。但且不论这个过期未检的锅炉与事故有无因果关系，据C局副局长称，他们从该锅炉检验合格期到期前45天起，就一再通过电话、函件等方式通知企业主按时申请定期检验，并在一再督促未果后派员现场检查，但因彼时该企业处于停产状态、大门紧闭，监管人员未能进入厂区实施现场检查执法；在该副局长看来，他们已尽可能地严格依法执行了监管，但时任锅炉压力容器科长仍被以“明知涉事企业锅炉超期未检，未依法实施监管执法”为由给予了行政记过处分（根据访谈.记录整理:20180709-C局副局长）。

基于以上介绍，我们不难理解基层监管人员为何对“责任边界”问题极为上心，也不难想见他们很难有明确的责任边界。我们的一位受访者曽向前来检査工作的上级领导请教该怎样做才能免于出事后被追责，但得到的答复是“只要你们用心做就可以了”（访谈记录：20180813-1局特设股长）；另一位受访者也向上级领导提出过类似的问题，但也没有得到有效答复：“他（注：上级领导）也没有办法解释，他最后说了一句话，为什么要设置.基层特种设备监察人员，就是为了承担责任，避免不了”（访谈记录：20180816-N局机电股长）。有鉴于此，我们应能理解为何有的受访者会说自己在工作中“如履薄冰”，“唯有希望平安，能在年底工作总结中写上一句'今年特种设备运行无事故'而别无他求”（访谈.记录：20180816-M局特设股长）。

多个基层局的受访者都告诉我们，为解决人手不足问题,领导会动员局内其他内设机构人员——在一些市场（与质量）监管局还包括辖下监管所人员——报考监察员证，以在需要时起码能有人凑数,但对此或是应者寥寥，或是迫于压力不得不报考却故意考不过——受访者普遍认为通过考试不难,尤其是新进人员既然考得上公务员不可能通不过这个考试。

之所以如此，便是因为不持证便不能负责执行监管,也就无需为此承受风险。这种普遍的心态加之基层待遇不高、职业发展天花板明显，造成了许多基层局都面临的人员、尤其是年轻人员流失及由此而来的队伍老化问题。

鉴于有效且可持续的基层治理能力建设对于长治久安不可或缺，而敢担当能作为的基层官员又是基层治理能力的重要构成要素，如何减小基层官员的背锅风险便不仅关系到这些官员的自身利益,更关系到国家治理所能取得的成效，因此在实践中应予以高度重视。

沧州深呼吸

这个么，不是这个论坛里应该关注的问题。