计量依法行政中的地位和作用

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自由裁量权在计量依法行政中的地位和作用


随着我国经济和科技的发展，各种经济法规不断健全和完善，行政机关依法行政的职能随之增加。法律法规受权依法行政部门，在依法行政上常涉及自由裁量权，只是范围和监督制约的方式不同而已。自由裁量权的存在是提高行政效率之必需。但要实现执法公正，又必须对行政处罚自由裁量权加以控制。质量技术监督中的计量行政处罚作为一种最严厉的制裁性行政行为，其自由裁量权若被滥用必将严重影响我国的法制建设。因此，本文对计量行政处罚自由裁量权加以深入探讨，按照遵循公平与效率的原则，研究如何正确、及时而有效行使自由裁量权，以期促进《计量法》的进一步完善，有利于计量监督部门的执法，切实保障行政相对人的合法权益，都具有一定的理论和实践价值。
一、计量行政处罚中自由裁量权运用现状及存在的主要问题
在计量行政执法实践中，《行政处罚法》及在其基础上制订的《技术监督行政案件办理程序的规定》、《技术监督行政案件现场处罚规定》等明确的处罚程序也存在着瑕疵，具体条文操作性不强，赋予行政机关自由裁量权过大，主要表现在：
1、现行的计量监督行政程序为技术监督部门自定，没有人大机关规定的程序。由行政机关自己设定行政程序必然导致以下后果：其一，行政程序中约束行政机关的规则很少；其二，行政程序法为行政相对方设定的程序繁琐、重叠；其三，行政程序之间容易产生不协调、不一致的现象；其四，行政程序的透明度低；其五，在时效问题上，对相对方要求很严，而对行政机关的限制很少。
2、《计量法》颁布实施日期较《行政处罚法》早十年，计量监督行政程序法中体现现代民主法治精神的行政程序制度和规则还相当地少。即使目前现有的听证制度还只适用于重大的行政处罚等有限的行政领域。另外，回避制度、信息公开制度、告知制度等现代行政程序的基本制度也还没有普遍建立起来。
3、计量违法所得具体操作各地方还存在很多差异，对行政机关行使自由裁量权产生负面影响。《计量法》第五章法律责任中，第23条，第24条，第25条，第27条，第28条都涉及到没收违法所得。如何认定违法所得和非法收入，国家技术监督局法发（1992）491号文件确定了三种情况。
其中行政相对人故意违法的事实认定将对行政机关行使自由裁量权产生重
要的事实依据。
4、行政程序强制力不够，缺乏应有的权威性，行政机关很难依法提高行政效率，准确行使自由裁量权。规定行政程序主要是为了控制行政权力，要使行政程序具有不容违反、不容随意变更的强制性的法律效力。如果行政行为违反了法定程序，就应使它无条件地归于无效，并且应当根据情况追究有关行政主体的法律责任。我国行政程序法存在的一个明显缺陷就是强制性不够，行政程序法律规范普遍缺乏应用的权威性。
二、自由裁量权在计量行政处罚中的体现
自由裁量权在我国的计量行政处罚中显得尤为重要。这是因为：首先，计量违法行为涉及的内容广泛，情况复杂、变化迅速，法律、法规不可能对所有情况下的行政处罚都规定得明确具体；其次，计量出现问题的专业性、时间性、地域性很强，法律、法规不应该对行政处罚作过于僵化的硬性规定；第三，我国目前的计量法制尚不够健全，有些内容不够完备，法律、法规尚无具体的实施细则或实施办法，急需修订和补充。计量法律、法规应当授予计量部门在行政处罚中以必要的自由裁量权，使之能根据客观情势，权衡轻重，灵活运用，在法定范围内做出合法、合理的行政处罚，以达到依法行政，维护社会经济秩序目标的实现。根据我国计量法律、法规、规章的规定，在具体的计量行政处罚中，自由裁量权主要体现在以下四个方面：
（一）、对事实要件认定的自由裁量
计量部门对当事人的行为性质和计量事实的性质认定酌情裁量。确认其行为是否违反计量法律法规。并经过调查决定是否做出计量行政处罚。
例如，计量行政机关对计量器具的认定将直接触及区域经济和行业经济的可持续发展。《中华人民共和国强制检定的工作计量器具明细目录》中55项，111种以及《中华人民共和国依法管理的计量器具目录》中所涉及的计量器具已远远不能适应时代要求，但上述目录却恰恰是计量行政部门和当事人判断计量器具要件的唯一，准确的法定依据。
（二）、判定情节轻重的自由裁量
行为的情节可以分为主观和客观两个方面。主观方面包括目的、动机、心理状态和态度表现等，客观方面包括时空、对象、方式手段和危害后果等。在实施计量行政处罚时，必须认真考虑上述主观和客观两个方面的违法情节。
在计量法律中，有不少法条规定的是酌定情节。法条中经常可见“根据不同情节、视情节严重、造成严重后果”等模糊语言来概括、规定，其本身没有明确的内涵和外延，又缺乏认定情节轻重的法定条件，具体理解和适用，只有听凭计量执法人员去判定。
（三）、选择处罚的对象、种类和幅度的自由裁量
我国现行计量法律、法规、规章规定，计量行政处罚主要有责令改正、罚款、没收违法所得、吊销营业执照等。对某一应受计量行政处罚的违反计量管理秩序行为，到底应如何决定处罚的对象、种类呢？根据处罚法定原则，当然要依据法律、法规的规定来决定。现行计量法律规定了三种类型：第一，确定型。即对某种计量违法行为，计量法律明确规定了处罚对象、种类，应给予某种行政处罚。第二，选择型。即对某一计量违法行为，计量法律规定了可以选定处罚对象、幅度。如《计量法》第23条：“未取得《制造计量器具许可证》、 《修理计量器具许可证》制造或者修理计量器具的，责令停止生产、停止营业，没收违法所得，可以并处罚款。”第三，混合型。即对某一计量违法行为，计量法律规定了可以选定处罚对象，又规定了可同时选定另一种行政处罚或不处罚。此外，在对罚款数额的具体规定中，有的只规定了上限，有的既规定了上限，又规定了下限。关键在于把握两点：一是不要超出法定的范围和幅度；二是在法定的范围和幅度内不要畸轻畸重，显失公正。
（四）、选择行为时限的自由裁量
计量法律中有些法条所规定的限期行政相对人履行某种义务，既未具体规定履行的期限，也未规定其履行的幅度。计量部门就必须根据客观情势运用自由裁量权对履行的期限做出明确、具体的规定，规定的期限必须切实可行而又能体现严格执法，过短或过长都是不适当的。

三、计量行政处罚自由裁量权行政程序及其功能
行政程序，就是由行政机关做出行政行为的步骤、方式和时间、顺序构成的行为过程。步骤，就是实现某一程序的若干必经阶段；方式，是实施行为的方法和形式，两者构成程序的空间表现形式。整个行为过程就是由一个接一个的步骤和方式连接而成的，完成这一程序过程需要用一定的时间。为提高效率，就需要有时限；完成这一程序步骤，还须遵循先后次序，这就是顺序。时限和顺序构成程序的时间表现形式。行政程序还是公民参与的渠道，是沟通政府与人民联系的桥梁。传统的依法行政，公民在行政过程中成为行政权作用的单纯客体，其权利受到侵害时只能依靠行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等提供事后救济；而包含告知、听证等核心内容的行政程序，则给公民在行政过程中与行政权争辩、对话的机会，这不仅为公民权利提供了更切实的保护，而且使行政权的行使渗入公民意志成为可能。政府和人民的关系将更加密切。
四、完善计量行政处罚自由裁量权的法律机制
对我国法律、法规中关于行政程序法律的规定进行分析，可以看出，1990年以来，我国行政程序立法发展很快，越来越多的关于行政行为的法律、法规在制订时注意到了程序方面的规范。特别是，我国已经有了几部主要规定行政程序的法律、法规。如1990年10月起施行的《行政诉讼法》，1991年1月起施行的《行政复议条例》（后为1999年10月起施行的《行政复议法》所取代）；1995年1月起施行的《国家赔偿法》中的行政赔偿部分；1996年10月起施行的《行政处罚法》等。除了《行政诉讼法》总体上属于诉讼程序法，其中部分内容属于行政程序法以外，其他几部法律均以规定行政程序法律为主，分别规定了我国行政领域的几大程序：行政处罚程序、行政赔偿程序和行政复议程序，使我国行政程序法的发展向前推进了一大步，但仍存在许多不足。
为了制约行政主体滥用行政处罚自由裁量权，应建立健全多元化的控制机制，在法律程序上进一步对行政处罚自由裁量权进行监控。借鉴别国经验，结合我国实际情况，控制计量行政处罚自由裁量权的程序机制，应完善下列制度：
1、信息公开这是行政公开原则的重要体现和必要保障。信息公开制度公开了行政主体据以做出行政处罚的相关材料，使公众知晓哪些是行政主体该做的，哪些是不该做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的。从而有利于公众行使和实现自己的权利，有利于扼制自由裁量权的滥用。
2、告知制度要求了行政主体告知信息的义务。这是一项基本的行政程序制度，该制度要求当行政机关做出行政处罚决定时，应当告知行政相对人行政处罚决定的内容，并说明其事实根据和法律依据。
3、表明身份制度是表明自己享有进行某种行政行为的职权或权利的程序。这一制度对控制行政处罚自由裁量权而言，它可以通过行政主体及其工作人员自觉公开其身份的方式使相对人免受不法侵犯，防止他超越职权、滥用职权。同时，这一制度还为行政回避制度的建立奠定基础。
4、行政教示制度是指行政主体在进行某项行政行为之前、之后、之中对行政相对人享有哪些权利、承担哪些义务。

5、行政行为说明理由制度要求行政主体在做出对相对人行政处罚决定之时，必须给以合法、合理的解释，以达到以理服人的目的。它可以迫使行政主体更加公正地行使行政处罚自由裁量权，避免恣意行政，损害相对人的合法权益。
6、听政制度作为体现行政处罚公开、公平、民主的一种程序制度，已成为现代行政程序法的核心制度，这种制度对于规范行政处罚自由裁量权具有重要意义。因为听证制度的根本性质就在于公民运用这些程序上的参与权利，进行“自卫”或“抵御”，以抵抗行政机关的违法或不当行政处罚行为，并缩小其与行政机关法律地位不平等所造成的巨大反差。
7、时效制度其核心内容是法律对行政处罚行为的实施所规定的各种时间上的限制，行政行为只有遵守法定的时限规定，才能产生预期的法律后果。
8、质量技术监督机构内部监督制度除了行政复议机关的监督外，要强化执法责任制。从而增强行政主体的自律意识，正确行使行政处罚自由裁量权。

[ 本帖最后由 duomeiti 于 2007-11-28 16:38 编辑 ]