本帖最后由 新闻专员 于 2015-9-28 09:20 编辑
●剖析《计量法》在现实背景下的诸多不适 ●思考《计量法》如何与时俱进 《计量法》是调整计量活动、支撑社会发展的基石 国家质检总局计量司 钟新明
《计量法》颁布到今年已经三十周年了，这是一个值得纪念的时刻。因为正是《计量法》的颁布实施，才使得我国计量事业的发展走上了法制化管理的轨道，也才使得计量在增强国家核心竞争力中的作用日益凸显。 一、《计量法》颁布以来的主要成效 （一）推动了计量事业跨越式发展 三十年来，我国一是建立了较为完整的计量法规体系，形成了由一件法律、8件行政法规、20件部门规章以及47件地方性法规或政府规章构成的计量法规群。此外，还依法制定了94件国家计量 检定系统表、866件计量器具 检定规程、271件国家计量技术规范，1193件部门计量检定规程和计量技术规范以及648件地方计量检定规程等计量技术法规。这些计量行政法规和计量技术法规的发布实施，为在我国依法规范计量活动、强化计量监督提供了法律保证。二是全面推行了法定 计量单位。在从最初推行米制、改革市制、限制英制、废除旧杂制到现在采用国际单位制等方面做了大量工作，目前除一些特殊领域外，已基本完成了向法定计量单位的过渡。三是建立了准确可靠的量值传递体系。目前已批准建立了183项国家计量基准，近10万项计量标准，其中约有4万项社会公用计量标准、6万项部门和企事业单位建立的最高计量标准，批准发布了2120种国家一级标准物质、6279种国家二级标准物质，参加了316项国际计量关键比对，通过计量基标准体系的建立，基本满足了量值传递和溯源的需要，保证了全国量值的准确可靠。四是对计量器具的制造、修理、销售、使用、进口等环节依法进行了监督管理。通过型式批准制度、制造、修理计量器具许可制度对计量器具的制造、修理和进口环节进行监督管理，已发放21731张国内计量器具型式批准证书、3121张进口计量器具型式批准证书、8997张制造计量器具许可证、713张修理计量器具许可证。通过建立检定制度对在用计量器具进行了监督管理，平均每年强检约200万台件计量标准器具、3200万台件用于贸易结算、安全防护、医疗卫生、环境监测方面的工作计量器具。五是建立了计量技术机构保障体系。其中1个国家级计量技术机构（ 中国计量科学研究院）、7个大区国家计量测试中心、59个国家专业计量站（含分站）和2300多个地方计量检定机构。目前全国约有17.3万名经考核合格的计量检定员，为计量法制管理提供了重要的技术支撑。六是计量科学技术成果卓著。我国在计量领域基础性、前沿性和共性科研成果大量涌现，其中共获得国家科技进步一等奖5项、二等奖35项、三等奖23项。一些重大理论创新或技术突破受到国际计量界特别是发达国家的高度关注。七是积极参加国际计量交流。我国目前已参加7个国际计量组织。包括：米制公约组织（CGPM）、国际法制计量组织（OIML）等。在双边计量合作领域方面，我国已与德国、法国、俄罗斯、英国、瑞士、荷兰、美国等共签署合作协议或合作备忘录等20余个。 （二）计量在增强国家核心竞争力中的作用日益凸显 国家核心竞争力的主要构成要素是经济基础、企业管理和科技创新。 经济基础是指国家的经济实力。工业是经济基础的基石，制造业是工业的核心，基础原材料、基础元器件、基础工艺（简称“三基”）又是制造业的脊骨。计量为关键基础原材料、核心基础元器件、先进基础工艺提供技术支撑，保证最终产品的质量和技术性能。在电子元器件的制造过程中，离不开测量和控制。以半导体电子元器件为例，要经过晶体生成、清洗、沉积、掩膜、刻蚀等过程，在晶体生成中，需要对转速、拉速、熔融物温度、气压等多参数进行精确地测量控制，才能保证半导体元器件的质量。电子元器件的质量如果存在缺陷，其他与之相关的各生产线的质量再好也将无济于事。计量支撑产品全寿命周期，直接服务于产品的研发、设计、生产、流通、使用等全过程。零部件的研发设计和采购，原材料的质量和选用、工艺和质量控制技术等，都涉及到大量的测量，它们都影响着最终产品的质量和技术性能，这是企业获得竞争力的基本要素。没有准确可靠的计量就不会有过硬的三基；没有过硬的三基，制造业也就无从谈起；没有制造业，工业也就是空中楼阁，更不用说经济基础。我们已经批准建立或正在筹建的航天、航空、石油、新能源、精密仪器、磁性材料、海洋装备等产业计量测试中心正是顺应产业发展中对计量的急迫需求下应运而生的，已经或将要发挥其不可估量的作用。 企业管理是对企业的生产经营活动进行计划、组织、指挥协调和控制等一系列职能的总称。企业管理的内容包括了企业发展过程的全部工作内容，而计量恰恰是企业管理的重中之重。在现代化工业生产中，计量技术几乎嵌入在每个生产过程中。产品质量评价以科学、统一、准确的数据为判断标准。要取得准确、可靠的数据，不仅需要在最终产品中的计量检测，更需要在产品生产全过程中取得这些数据，在原材料检验，生产过程中的工艺检测和控制，技术改造、物料消耗、配比等诸多方面都要依靠计量器具准确、一致的测量，以其作为指导和改进投料配方和控制各种参数的依据，把产品的整个生产过程监控在最佳状态，以期达到以最少的投入，控制在最佳的物化范围，生产出最好的产品，获得最高的效益。计量能支撑产业提高效率。从社会化大生产过程中发挥的作用看，凭数据指挥生产，监控工艺，检验产品，质量才能得到保证。没有准确的计量，就没有可靠的数据；没有可靠的数据，就根本谈不上科学的管理，无法控制正常的工艺过程，更谈不上质量。国外发达国家把计量检测、原材料和工艺装备列为现代工业生产的三大支柱。自上个世纪八十年代末以来我们在企业开展的计量定升级、完善企业计量检测体系以及测量管理体系认证等工作之所以受到企业重视，是因为它确实推动了企业认识计量、了解计量、重视计量，从而加强计量工作，全面提升了企业管理水平，极大地提高了企业的产品质量。 科技创新是国家发展的活力和动力，也是评价一个国家是否有发展后劲的决定性因素之一。俄国著名化学家门捷列夫说：“没有测量就没有科学”，英国诺贝尔物理奖获得者汤姆逊说：“每一件事物只有当可以测量时才能认识”，聂荣臻元帅说：“科技要发展，计量须先行”，这些论断无一不是表明科学技术是建立在计量的基础之上的，没有测量就没有科学，没有测量也就没有科技创新。比如，当前在科技创新条件下诞生的非常时髦的纳米材料、纳米技术，之所以如此吸引人的眼球，是因为纳米材料的奇特特性所致，即当某种物质几何尺寸达到纳米级时，其熔点、磁性、导热、导电完全不同于一般状态下所表现出的性质，有着巨大的市场应用潜力。而在制造纳米材料时，无论是气相法、液相法、固相法等涉及制造的温度、 压力、时间或是流量、转速等工艺参量的测量和控制，参量的测量和控制是否精准，直接影响到纳米材料的形成、尺寸分布和质量，控制不好甚至得到的根本不是纳米材料，计量的重要性可见一斑。计量通过测量科学和技术进步之间的联系来推动企业创新，新的计量技术将会刺激产品﹑流程和服务的创新，同时也有利于培养劳动力的新技能。计量通过不同的方式实现对创新的支持，通过对科学技术创新、产业创新和劳动力创新等多方面创新而形成的创新合力，体现出作为创新基础设施重要组成部分的作用。随着产业领域的创新和技术发展，测量水平的精准、可靠和广度变得越来越重要。所有重大技术的关键产业领域的测量分析表明，测量知识和能力的质量和可获取性至关重要。 实践证明，现行《计量法》作为新中国成立以来颁布的有关调整计量活动的第一部法律，其实施近三十年来，对统一我国计量单位制度，规范计量器具管理，促进生产、贸易和科学技术的发展以及维护国家、公众的利益等方面发挥了重要作用。 二、新形势下《计量法》后劲明显不足 现行《计量法》是为数不多的施行近30年仍未作系统修改的法律之一，已经不能完全与当前的市场经济体制接轨，无法满足转变政府职能的需要，甚至也跟不上突飞猛进的科技发展，出现了许多不适应。 一是与市场在资源配置中起决定作用的基本规律不相适应。现行《计量法》强调政府监管的色彩浓了一点，强调行政许可的管理方式重了一点，事无巨细，似乎每一项计量活动都要由政府计量行政部门进行调整，每一项计量制度都要建立在行政审批的基础之上，缺乏公民、法人或者其他组织自主管理计量活动、行业中介自律管理计量活动、通过市场有效调节管理计量活动的机制。比如企业根据需要建立本企业的计量标准应属企业内部事务，不直接涉及公众利益，本应由企业自行管理，而现行《计量法》却设置了考核审批制度，这实际上是无形中干预了企业的内部事务，忽略了市场机制的调节作用，与市场在资源配置中起决定性作用明显不相适应。 二是与社会大众对计量的新需求不相适应。随着经济科技社会的发展以及生活水平的迅速提高，社会大众不再满足于计量器具量值是否准确可靠，更加关注计量结果是否真实可信。计量结果对生产生活造成的影响正在日益加剧，直接影响到公民法人或者其他组织在社会活动中的各项决策。而我国现行《计量法》由于历史的局限性，只调整了计量器具，未调整计量结果，这不能不说是我国现行《计量法》的一个重大遗憾。其实国际法制计量组织早在20世纪70年代就建议成员国将计量结果（比如预包装商品）的监管纳入本国法律，但我国当时对计量活动调整的需求的主要矛盾是计量器具而非计量结果。三十年后的今天看，现行《计量法》与社会大众对计量的新需求已明显不相适应了。 三是与国际通行做法有效衔接不相适应。经济全球化已是大势所趋，经济全球化的基础是测量全球化，没有测量方法的统一，没有测量结果的相互认可，经济全球化是不可能实现的。因此要求建立全球测量体系、保证测量结果的一致性的呼声愈来愈高。而测量结果的一致性除技术保障外，也要求各国计量法之间要有充分的协调和兼容，各国计量法要尽可能采用国际通行做法，从而实现测量方法的统一和测量结果的互认。而我国现行《计量法》在规范计量活动方面与国际通行做法尚存在一定差异，尤其是对在用计量器具的管理方面，现行《计量法》只设计了检定制度，即只允许通过检定的方式对在用计量器具实施管理，与国际通行的校准方式尚不能有效衔接，需要在《计量法》修改过程中尽可能采纳国际上的通行做法，建立相应的计量校准制度。 四是与打击计量违法行为，规范计量秩序的现实需求不相适应。现行《计量法》由于历史的局限性，规定的处罚力度太轻，计量违法成本过低，对目前普遍存在的缺斤短两、利用计量器具作弊等坑害消费者的计量违法行为根本起不到威慑作用，需要加大对计量违法行为的处罚力度，提高违法成本。 三、《计量法》要与时俱进 《计量法》是调整计量活动，支撑社会发展的基石，应当跟上时代的发展。十八届四中全会提出要全面依法治国，这为我们在新形势下修改完善《计量法》创造了难得的机遇和利好的环境。但是，《计量法》修改完善会牵一发而动全身，不可一蹴而就，要做好顶层设计。为此，建议把握好以下几点： 第一，要体现市场调节和政府管理的有机结合。体现市场调节，就是要发挥市场在资源配置中的决定作用。这次修改完善《计量法》应当根据政府职能向经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方向转变的总体要求，在保留必要的行政审批制度的基础上，将原来由政府部门直接负责的有关计量工作最大限度地交由公民、法人或者其他组织自主管理、交由行业中介自律管理、交由市场有效调节管理。比如，像制造、修理计量器具许可证签发等行政许可可以考虑取消，通过市场调节来调整计量器具制造修理企业的市场准入行为，优胜劣汰。 第二，要体现国际规则与我国实际的有机结合。计量是国际贸易的基础，没有统一的计量单位制度，没有测量结果的相互认可，就无法进行经济往来，就无法开展国际经济活动。我国现行《计量法》由于制定得较早，新发布的国际计量规则中的许多新建议在现行《计量法》中没有体现。修改完善《计量法》应当在充分考虑我国现实国情的基础上，尽可能借鉴国际上通行的规则和做法，比如，对在用计量器具的管理方式可以进行改革，可以考虑借鉴国际上通行的做法，在保留检定制度的基础上，引入校准制度。 第三，要体现深化改革与加强监管的有机结合。深化改革，是转变政府职能，释放市场活力，发挥市场在资源配置中起决定作用的重要举措。政府的角色应当是宏观调控经济、培育市场体系、维护公平竞争、建设服务型政府。这次修改完善《计量法》应当充分体现这一精神，在制度设计上应当尽可能走强化市场调节，弱化行政许可的路。但是简政放权不应妨碍加强监管，要放管结合，达到效益最大化，效率最优化。改变的是方式，不变的是责任。 第四，要体现计量器具监管与计量结果监管的有机结合。由于计划经济时代的局限性，我国现行《计量法》及其配套法规侧重于对计量器具的调整，而对目前消费者普遍关心的计量结果的规范和管理相对欠缺，而计量结果不准确引发的问题愈显突出，严重损害国家、经营者和消费者的合法权益。这次修改完善《计量法》要充分考虑这一问题，将调整范围从单纯的调整计量器具变为既调整计量器具又调整计量结果并重，要把计量结果的产生、计量数据的可追溯等方面纳入监管范围，以满足社会发展对计量的新需求。 最后要坚持该管的管住，该放的放开，该接轨的接轨，切实提高法律的可操作性这一基本原则。所谓该管的管住，就是一些基本的计量制度、重要的计量制度、国际通行的计量制度需要通过立法，甚至通过行政审批来加以规范的，一定要予以坚持。比如计量器具型式批准制度，进口计量器具型式审查制度等。所谓该放的放开，就是在该管的管住的基础上，属于公民、法人或者其他组织自主管理的计量活动（比如企业内部计量标准的管理、工作计量器具的管理等）、属于行业中介自律管理的计量活动（比如测量管理体系认证、诚信计量体系的建立等）、属于通过市场有效调节管理的计量活动（比如校准活动等）应尽可能放开。所谓该接轨的接轨，就是在充分考虑我国具体国情的基础上，尽可能融入国际社会，与国际上通行的规则、通行的做法尽可能友好衔接（比如商品量监管、校准制度建立等），接轨的目的是增加我国在国际社会的话语权，增加相互认可的机会，从而为我国企业、我国产品走出去创造机遇。所谓切实提高法律的可操作性，就是修改完善的《计量法》一要科学、二要合理、三要落地、四要管用。 我们期待着修改完善后的《计量法》早日出台。 | 
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